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【人文与社会】广州南沙国家级新区公共服务设施规划初探

聚行业--国家级新区 微信   作者: 现代城市研究  2016-04-07 11:40

国家级新区-全文略读:Fromsprawl to sustainability: smart growth, new urbanism, green development, andrenewable energy[M]...



0 引言

2012年9月,国务院正式批复《广州南沙国家新区发展规划》,将南沙新区定位为“粤港澳优质生活圈、新型城市化的典范、以生产性服务业为主导的现代产业新高地、具有世界先进水平的综合服务枢纽和社会管理服务创新试验区”。公共服务设施建设,将为国家新区战略定位提供支撑,同时也作为契机和引擎,有序推动新区的开发。目前,我国已经批准建设包括上海浦东、天津滨海、广州南沙在内的八个国家级新区,但并没有形成一个针对国家新区城市发展的、可以作为大多数新区建设参照的公共服务设施规划标准和操作蓝本。因此,弄清现阶段南沙国家新区公共服务设施的配置现状,并据此提出适应国家新区发展的规划标准和实施建议,对构建国家级新区及新型城市化至关重要。

通过对南沙新区开发政策的解读,本规划首先在基础公共服务的供给上结合新区现状,以城乡均等为原则,因地制宜,强调便捷性与以人为本[1-2],构建等级完善、布局合理的基础公共服务体系;然后在基础型设施的基础上,令公共服务体系的建设标准高于一般要求与规范,致力于体现新区示范作用;最后依据国家战略与南沙新的发展定位,着眼于为区域服务,以优质的公共服务支撑南沙新区作为粤港澳三地区域合作综合枢纽的发展。研究团队通过实地及各职能部门需求调研,充分把握南沙新区规划现状,制定规划思路,并对三种类型服务设施的规划实施,进行详细的阐述。


1 规划背景

1.1 南沙新区简介

南沙新区区位条件优越,地处珠江出海口,是大珠江三角洲地理几何中心 (图1),距香港、澳门分别仅38海里和41海里,是珠江流域通向海洋的重要通道,也是连接珠江口两岸城市群的枢纽节点和我国南方重要的对外开放门户。

南沙新区现有黄阁、横沥、南沙、珠江、万顷沙、龙穴、东涌、榄核、大岗九个镇(街)。2012年总人口32.09万人,其中常住人口26.01万人,占同年总人口的81.1%,户籍人口36.74万人,占比47.8%。从空间分布上,南沙新区人口主要集中在南沙街、黄阁镇和东涌镇,整体人口密度低,分布广。根据2013年南沙区现状建设用地普查结果,截至2012年底,南沙全区建设用地总量为71.89 km2,其中公共设施用地总面积4.51km2,占建设用地的6.9%。

图1 广州南沙新区区域位置 (南沙新区位于粤港澳几何中心)

1.2 现有公共服务设施的特征

特征1:体系相对完整,但服务水平低,空间分布不均衡。

在新区获批之前,以《广州市南沙区近期建设规划(2011-2015)》为依据,南沙已经基本完成了区、镇(街)、社区三级配套设施体系构建。但受经济发展水平所限,南沙公共设施服务水平偏低,缺少大型、高端服务型公共设施。且公共服务设施主要集中于黄阁、南沙两街镇,工业区各类设施均较为匮乏,各类公共设施均存在空间资源分布不均的现象。南沙现有的公共服务设施用地分布如图2所示。

在文化设施方面,已构建起包括区级文艺设施、各街道文化艺术中心、各社区文化活动室在内的三级设施体系。区级文化娱乐设施集中于黄阁镇和南沙街,东涌、大岗、黄阁、横沥、南沙五街镇拥有独立的文化娱乐设施,其余各街镇皆缺失。各村组、居住小区均已设置简易文化站,提供基础文化服务。镇街及社区级文化娱乐设施供给量不足,各社区、行政村均有一个基层的小区级文化活动站,但较为简陋。

医疗体系相对完善,但医疗卫生资源分布不均衡。综合医院主要集中于南沙和大岗。村组(居住区)医疗卫生设施基本实现了全覆盖。公办医疗卫生资源总量基本满足需求,但缺少大型综合医院。目前,三甲医院仅有南沙中心医院一家。

此外,教育资源分布中小学与初中分布较为均衡,仅万顷沙及龙穴较为匮乏。高中主要集中于黄阁及南沙。依照《广州市社区公共服务设施设置标准》(简称“广标”)配置标准,全区小学学位缺口为4810个。


图2南沙区现有公共服务设施用地分布图

   特征2:部分设施用地不够集约, 大型设施建设前对后续利用考虑不足。

在教育设施配置方面,南沙区公办学校普遍存在用地面积偏大、开发强度偏低的现象,用地标准也远高于广州相关标准。例如,全区公办中学建设平均容积率仅为0.4,而“广标”要求为0.55~0.66。在体育设施配置方面,受亚运会带来的发展机遇影响,南沙区超前建设了体育中心、水上运动中心等高端体育设施,但由于对后续利用考虑不足,目前使用效率较低,有的甚至被闲置了。例如,南沙体育中心目前周边比较荒芜,且无公交接驳,无配套商业等设施,自2010年亚运会闭幕至今几乎处于日常闲置状态(图3)。


3  南沙体育中心(承办2010年亚运会某项赛事)

   特征3: 公共设施服务可达性差。

由于城市建设用地空间分散,水网分割,公共交通发展情况与实际需求不匹配,传统按服务半径布局的公共设施并不能方便所有居民的使用,加剧了服务设施的缺乏感。由图4(右)可以看出,新区内某社区医院建立时设置了500m半径的服务区域,而由于水网分割,使得一些社区居民实际就医步行距离超过1500m。


图4 南沙水系对公共服务设施可达性的影响(左图为南沙新区水系分布图;右图(上)为某河道实景;右图(下)为某社区医院就医实际步行距离)


1.3 相关职能局的诉求分析

进行公共服务设施规划时,由研究团队向新区各职能局发起问卷调查,征求其对新区未来公共服务项目的需求意见,并进行了统一汇总(表1)。

新区体育局的建议是大力发展竞技体育,凭借体育产业打造城市名片,以大型事件带动城市发展。新区文化广电新闻出版局的建议是依托港澳商品交易中心,充分利用建设南沙实施《内地与香港关于建立更紧密经贸关系安排》(CEPA)的先行先试综合示范区的时机,培育扶持文化产品交易服务企业,凸显南沙的地方文化与粤港澳的区域合作交流。新区卫生局的建议是借助“粤港澳合作示范区”优势,发展医疗产业,打造医学健康城,实现区域经贸与高端医疗服务的结合。新区教育局的建议是在教育领域尝试开展教育国际化体系建设的探索,建立联合办学机制,建设基础教育国际化示范区、外国语学校及国际学校。

   

表1  相关职能局规划建议一览表

部门

项目名称

建议项目规模(用地预留)

南沙区文化广电新闻出版局

南沙城市公共文化艺术中心

建筑面积25000㎡

南沙传媒制作中心

建筑面积15000㎡

粤港澳非物质文化遗产展示园

建筑面积5000㎡

南沙文化创意产业园区

——

广州文化馆南沙分馆

建筑面积5000㎡

南沙文化艺术品交易中心

建筑面积15000㎡

南沙水乡文化知识展馆

建筑面积2500㎡

虎门炮台遗址公园

——

鹿颈村古人类遗址

——

塘坑村古建筑保护区

——

东里——莲溪古商业大街

——

南沙区教育局

广外——兰卡斯特大学

用地面积1000亩

优质国际教育机构

——

港科大——华南理工联合大学

——

港科大——广大联和大学研究生院

——

港澳合作职业院校

——

南沙区卫生局

西南部区域三级医院

800床综合医院

广州市南沙区第二人民医院

800床综合医院

核心湾区医院

600床综合医院

心血管病医院

500床专科医院

神经系统疾病医院

500床专科医院

妇女儿童医院

300床专科医院

南沙区体育局

南沙体育场

建筑面积30000㎡

南沙游泳馆

建筑面积15000㎡

体育中心休闲广场

用地面积10000㎡

滨海公园

用地面积20000㎡

滨海休闲沙滩

建筑面积5250㎡

绿道体育休闲健身设施

用地面积1200㎡

水上运动竞技中心

用地面积100000㎡

 


2 南沙新区公共服务设施体系框架及规划方案

通过实地调研与对相关职能部门诉求的分析,研究团队从三个层面构建南沙公共服务设施体系,即基础型、先导型和战略型公共服务设施。其中先导型与战略型公共服务设施,是为克服公共服务设施规划建设与城市经济、人口和空间发展的联系不紧密,及随着城市增长,城市空间拓展可能导致的公共服务设施滞后等问题而设置的[3],以用地预留、从容建设的方式开展。具体体系框架如图5所示。

2.1“基础型”公共服务设施规划方案


图5
  南沙新区公共服务设施体系框架

   基础型公共服务设施规划以南沙现状发展情况为立足点,以城乡均等为原则,因地制宜,强调便捷性与人性化,旨在构建等级完善、布局合理的基础公共服务体系。同时,强调基础型设施的便民化、均等化,并在设施改造、共享等方面尝试创新。在布局原则上,依据人口分布均匀布局,集约用地并提倡功能混合。在此基础上,以满足人口发展需求为导向,为各规划单元配置完善的基础设施。

原则1:因地制宜。

研究团队依照南沙总体规划中划定的25个城市管理单元,小体量精细的进行公共设施服务配置(城市管理单元分布参见图6数字标注)。在规划布局形式上,根据居住区所处城市区位、周边环境和自身规划条件等具体情况灵活掌握。在不同居住人口规模的居住单元,因地制宜的配置不同层次的公共服务设施。

原则2:分级配套。

区域级大型设施集中布局,凸显城市特色;市区级设施主要提供国际化、高端商务商业、文化休闲等服务,规划方案充分考虑综合交通体系规划,与轨道交通网对接;镇街级设施以公共服务设施为载体形成城镇中心,功能混合,便捷享用;社区级设施的布局是与规划组织结构类型、小区或组团的划分、道路和绿化系统规则等相互协调的结果,公共服务设施中心的布局设在居民主要出行路线经过之处,组团级公共服务设施均匀分布,充分考虑其服务可达性,提供完善的社区服务,营造社区归属感。

原则3:强调服务可达性。

围绕公交、轨道站点形成等级完善的公共服务中心。居住小区级公共服务设施借鉴新加坡社区管理建设先进理念,采用邻里中心管理方式,以人为本,提供全方位、多功能、各层次必备的综合性公共服务功能[4]。邻里中心设置的类型有组团型、街区型、多点型、会所型等,结合南沙规划单元内的情况也进行了合理选择。

本文根据以上三条规划原则,制定了南沙新区规划方案。以文化设施和医疗设施规划为例,规划方案如图6所示。


图6
  基础型设施规划方案(以文化服务设施规划为例)

2.2“先导型“公共服务设施规划方案

先导型设施是基础型设施的延伸,是比一般要求与规范更高的一种探索与尝试,代表新区的示范作用。研究团队在教育、体育、医疗卫生等基础设施行列对先导型设施进行了梳理。本文以国际医疗园区和国际学校为例,简要地介绍“先导型”公共服务设施规划实施方案(图7)。

为满足珠三角及港澳地区高端人群的医疗服务需求,新区国际医疗园区的规划力求引入境内外优质的医疗资源、先进的经营和管理模式,推动医疗改革发展步伐及穗港澳医疗技术的科技创新,推进国际医疗园区的建设。根据南沙区卫生分局的“一城三体”医疗城建设设想,南沙区在北部庆盛枢纽附近发展高端医疗服务、医学教学培训、医疗设备器械和药品开发及医药会展等产业;中区(明珠湾区)重点发展综合医疗服务、医药商贸、医药企业总部产业;南区结合生态湿地发展休闲康复、中医养生、整形美容和医疗旅游产业。

在国际学校规划方面,为将南沙新区打造为我国具有国际化特色的教育综合改革示范实验基地,需要引入国内外知名学校或知名教育机构在南沙合作办学,目前已经有香港科技大学、兰卡斯特大学等国际联合大学落户南沙。拟在南沙新区核心地区,建设国际化基础教育园区,吸引粤港澳地区高端人才入驻。


图7  先导型设施规划方案(以国际医疗园区和国际学校为例)

2.3“战略型“公共服务设施规划方案

战略型公共服务设施规划重点体现国际先进建设理念,旨在以优质的公共服务支撑其“粤港澳三地区域合作综合枢纽”的定位。战略型公共服务设施布局在南沙国际化管理单元(图6中由数字⑤、⑥、⑦标示的地块单元)。本文拟以区域旅游服务中心、南沙湿地公园及邮轮母港建设为例,论述战略型公共服务设施的规划原则及方案。

区域性旅游服务中心对于南沙旅游资源的整合具有重要意义,是建设辐射粤港澳的区域性旅游中心和南中国新兴旅游目的地的重要支撑。建设粤港澳旅游服务中心,不仅能为游客提供旅游产品,还能为新区旅游景点(区)、旅游交通业、旅行社、宾馆饭店和旅游工艺品企业等提供资源整合的平台。规划方案建议南沙新区在城市主要客运集散枢纽附近建设一处粤港澳旅游服务中心。

南沙湿地是由全球环境机构评估的极具生态价值区域,规划方案建议新区依托现有的良好湿地环境和珍稀的鸟类资源,深入挖掘围垦文化、渔家文化、湿地文化、海洋文化等地方文化内涵,以滨海湿地为主题,以观光度假为载体,建设集生态保护、围垦养殖、会议度假、休闲观光、购物美食等功能于一体的滨海湿地旅游产业集聚区。规划方案建议南沙新区以现有南沙人工围垦湿地为基础,建设一处生态湿地公园,主要功能包括湿地观光游览、生物观察及科研、娱乐休闲等。

在邮轮母港建设方面,计划依托南沙客运港建设邮轮码头,停靠国际豪华邮轮,并发展与游轮码头配套的大型购物中心和高端旅游休闲设施,将南沙客运港建设成为粤港澳区域国际邮轮母港和重要游轮航线节点,通过邮轮沟通与港澳台及亚太地区的联系,进一步提升南沙的国际影响力。规划方案建议依托南沙的航运条件,打造国际邮轮母港,并配置商业、特色公园等服务设施。


图 8  战略型服务设施规划图

3 总结与探讨

本文据国家新区规划建设要求,将公共服务设施进行三级分类:基础型、先导型及战略型。并针对每一类公共服务设施的量化实施,分别提出规划建议。研究团队根据城市的增长情况,吸取传统开发模式的经验教训,进行“科学开发、从容建设”[5],以求为我国其他新区公共服务建设提供借鉴。

目前南沙公共服务设施规划中仍存在以下问题需进一步探讨:首先,南沙新区目前仍属于城市边缘区域,在承接中心区居住、产业功能之后,其公共服务设施却仍显滞后,从而使大量居民返回广州老城区以满足消费需求。此外,公共服务设施的公共物品属性决定了政府包揽其供给的规划决策、生产建设和运营管理等全部工作。虽然本文针对公共服务设施进行了各相关职能部门的需求调查分析,但是仍然缺乏充分的居民公共参与[6],这与新区当前人口结构与规划方案中的未来人口结构的差异有关。因此,在选址、设施规模及设施选择上需进一步针对人口及职业构成特点进行个性化定制。最后,为满足未来居民需要,需要保留公共服务设施调整空间,鼓励采用公共设施用地预留的方式[7],从而降低公共服务设施重复建设、利用率低下等风险。

 

参考文献:

[1]翟坤, 谭春晓, 徐芃. 滨海新区公共服务设施规划探索:以公共文化设施为例[J]. 城市,2011 (7): 42-46.

[2]赵广君, 吴光伟. 上海市居住区公共服务设施设置规划:以上海新江湾城规划管理为例[J]. 城市规划汇刊, 2005 (5): 59-64.

[3]王青. 以大型公共设施为导向的城市新区开发模式探讨 [J]. 现代城市研究, 2008(11): 47-53.

[4]郭素君, 姜球林. 城市公共设施空间布局规划的理念与方法:新加坡经验及深圳市光明新区的实践[J]. 规划师, 2010, 26(4): 5-11.

[5] 汪洋.南沙新区开发必须“科学开发,从容建设”[N].广州日报.http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/yg/2/Document/1225985/1225985.html.

[6]Teixeira J C, Antunes A P. A hierarchical locationmodel for public facility planning[J]. European Journal of OperationalResearch, 2008, 185(1): 92-104.

[7] Freilich R H, Sitkowski R J, Mennillo S D. Fromsprawl to sustainability: smart growth, new urbanism, green development, andrenewable energy[M]. American Bar Association, 2010.

 

曲白,广州南沙开发区规划研究中心,主任,国家注册规划师;

孙贵博,香港中文大学太空与地球信息科学研究所,副研究员。


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